A sanção administrativa mais benéfica não retroage para abarcar atos anteriores à sua vigência. A penalidade deve ser regida pela regra vigente ao tempo do ato.
A conclusão é da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, que definiu tese vinculante no julgamento do Tema 1.327 dos recursos repetitivos.
O enunciado trata especificamente da retroação da Resolução ANTT 5.847/2019, que diminuiu drasticamente o valor da multa prevista para quem dificulta a fiscalização do transporte rodoviário — um exemplo é o caminhoneiro que não passa pela pesagem obrigatória.
Mais do que isso, a tese representa mais um passo no processo de desvinculação entre os princípios do Direito Penal e do Direito Administrativo Sancionador — ambos expressões do poder punitivo do Estado.
Até então, o STJ admitia amplamente a retroação da sanção administrativa mais benéfica, com base na previsão feita na Constituição Federal de que a lei penal também deve retroagir nesses casos.
A ideia era a seguinte: se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Constituição Federal determina a retroação, não faria sentido impedi-la para os casos administrativos.
Essa ligação se rompeu a partir da interpretação do STJ sobre o julgamento do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, que tratou da retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021).
O voto vencedor, do ministro Alexandre de Moraes, definiu que a retroatividade da lei mais benéfica só pode ser aplicada se estiver prevista pelo legislador, conclusão que perpassou as manifestações de outros ministros, como já mostrou a revista eletrônica Consultor Jurídico.
Com base nessa posição, as turmas de Direito Público do STJ deixaram de reconhecer a continuidade delitiva para infrações administrativas, a qual está prevista para casos penais no artigo 71 do Código Penal.
No caso da ANTT, a diferença para as empresas de transporte é drástica. A Resolução ANTT 5.847/2019 reduziu as penalidades administrativas: o valor que antes partia de R$ 5 mil passou a ter como base R$ 550.
A posição firmada pela 1ª Seção foi unânime, conforme voto do relator, ministro Paulo Sérgio Domingues. Ele apontou que o Direito Penal e o Administrativo Sancionador não guardam identidade de lógica operativa.
Assim, não cabe a transposição automática de institutos de um para o outro sem a respectiva razão de ser. Esse é precisamente o caso da sanção administrativa.
No Direito Penal, a retroação da lei penal mais benéfica é uma exceção vinculada à liberdade individual das pessoas acusadas de crimes, peculiaridade que não existe no Direito Administrativo, em que as penalidades são, em regra, patrimoniais.
“No Direito Administrativo vigora a regra da irretroatividade das normas e do tempus regit actum (o tempo rege o ato), sendo ato jurídico perfeito a sanção aplicada pela norma vigente no tempo da infração”, destacou o ministro Paulo Sérgio.
“Descabe a extensão analógica da retroatividade benéfica do Direito Penal ao Direito Administrativo Sancionador. A analogia pressupõe lacuna normativa e identidade de razão jurídica, ambas ausentes”, complementou.
A votação das teses e do mérito foi unânime. O colegiado se dividiu quanto à modulação dos efeitos temporais da conclusão da 1ª Seção e rejeitou-a por 5 votos a 4, com direito a desempate do presidente, ministro Gurgel de Faria.
O ministro Paulo Sérgio propôs que ela só se aplique para infrações praticadas a partir da publicação do acórdão, por representar mudança da jurisprudência pacífica das turmas de Direito Público. Ele ficou vencido.
A maioria afastou a modulação depois da manifestação da ministra Regina Helena Costa, que se opôs porque o STF, ao julgar o Tema 1.199, também não deu efeitos prospectivos à previsão de desvinculação de Direito Penal e Direito Administrativo Sancionador.
“De maneira oblíqua estaremos modulando o julgado do Supremo”, disse a ministra Regina, que foi acompanhada por Herman Benjamin, Marco Aurélio Bellizze, Francisco Falcão e Gurgel de Faria.
Ficaram vencidos quanto à modulação, além do relator, os ministros Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e Sérgio Kukina.
1) A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos;
2) A penalidade administrativa deve se basear no princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa de autorização do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.
REsp 2.175.767
REsp 2.175.768
