1. A comprovação da capacidade técnica em licitações: desafios

A crescente complexidade das estruturas empresariais contemporâneas, marcada pela constituição de holdings, subsidiárias e sociedades de propósito específico, tem provocado relevantes reflexões no âmbito do Direito Administrativo e das licitações públicas. Nesse contexto, surge uma questão de elevada sensibilidade jurídica: é admissível que uma empresa recém constituída utilize o acervo técnico de outra integrante do mesmo grupo econômico para fins de habilitação em certames licitatórios?

A indagação não é meramente formal. A exigência de comprovação de capacidade técnico operacional constitui instrumento fundamental de proteção do interesse público, assegurando que a Administração contrate empresas que detenham experiência real, estrutura adequada e condições efetivas de executar o objeto contratado com eficiência, segurança e qualidade¹.

É justamente nesse ponto que reside o conflito: a reorganização societária, por si só, não autoriza a “circulação” de atestados técnicos. A experiência acumulada — materializada no acervo técnico — não se transfere automaticamente por contratos privados ou por simples vínculos societários, exigindo um suporte jurídico mais denso e juridicamente legítimo.

À luz da jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU), o presente artigo examina os limites e requisitos para a transferência válida de acervo técnico entre empresas de um mesmo grupo empresarial, demonstrando que a sucessão empresarial, notadamente por meio da cisão parcial, constitui o único caminho juridicamente seguro.

2. O caráter personalíssimo da capacidade técnico operacional e a insuficiência da cessão contratual

A capacidade técnico operacional de uma pessoa jurídica possui natureza intuitu personae, pois decorre da experiência diretamente adquirida pela empresa que executou os contratos, mobilizando sua própria estrutura organizacional, profissionais, equipamentos e métodos de trabalho.

Por essa razão, o Tribunal de Contas da União firmou entendimento² segundo o qual o acervo técnico não é passível de transferência mediante simples ato de vontade, tampouco por meio de contratos privados de cessão ou compartilhamento de atestados. Tal prática desvirtua a finalidade da qualificação técnica e viola os princípios da isonomia, da seleção da proposta mais vantajosa e da segurança jurídica.

A aceitação irrestrita da cessão contratual de acervo abriria espaço à mercantilização de atestados, possibilitando que empresas sem qualquer experiência concreta participassem de licitações públicas mediante o uso artificial de qualificações alheias — prática reiteradamente rechaçada pelos órgãos de controle.

Assim, o acervo técnico não se confunde com um direito patrimonial livremente negociável; trata-se de expressão documental de uma capacidade fática, que apenas subsiste enquanto vinculada à estrutura produtiva que a gerou.

3. A cisão parcial como instrumento legítimo de sucessão empresarial e de acervo técnico

Reconhecida a impossibilidade da cessão contratual, a jurisprudência administrativa evoluiu para admitir a transferência de acervo técnico exclusivamente nos casos de sucessão empresarial, conforme as hipóteses legalmente previstas, tais como fusão, incorporação ou cisão.

Nesse sentido, o TCU consolidou o entendimento de que é possível a transferência da capacidade técnico operacional entre empresas, seja de forma total ou parcial, em casos de reestruturação societária (como cisão, fusão e incorporação) ou na integralização de capital em empresa subsidiária.

O Tribunal de Contas da União ainda destacou que, quando a integralização de capital ocorre em favor de subsidiária integral, a aferição da transferência da capacidade técnico operacional torna-se significativamente mais simples, dada a relação societária intensa e direta que conecta a empresa controladora à sua subsidiária, como demonstrado a seguir:

“17. É oportuno ressaltar, como bem lembrou a Unidade Técnica, que, no caso em exame, existe a particularidade de que a transferência de acervo ocorreu entre empresas fortemente vinculadas, porquanto uma delas é a holding e a outra sua subsidiária integral, a qual atua como uma longa manus da controladora.” (Acórdão n.º 2444/2012-Plenário, TC-003.334/2012-0, rel. Min. Valmir Campelo, 11.09.2012)  

Nessa perspectiva, sob o ângulo prático, todas as operações societárias anteriormente indicadas podem viabilizar a transferência da capacidade técnico operacional entre empresas. Todavia, à luz da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, destaca-se como solução preferencial a integralização de capital realizada pela holding em favor de subsidiária integral, por meio de cisão parcial, desde que haja a efetiva transferência de parte do patrimônio empresarial.

Ressalte-se, todavia, para fins de acervo técnico, que essa transferência não pode se restringir a bens isolados ou documentos. É imprescindível que envolva o complexo organizado de meios necessários à execução da atividade, compreendendo, entre outros elementos:

• Pessoal técnico qualificado, especialmente os profissionais responsáveis pela execução dos serviços que originaram os atestados;

• Equipamentos, ativos e infraestrutura operacional indispensáveis à continuidade da atividade;

• Organização produtiva e know how estruturado, que permita a reprodução da experiência anteriormente adquirida.

Ou seja, somente com a transferência da capacidade real de execução, e não apenas de seu registro formal, é que se legitima o aproveitamento do acervo técnico pela empresa sucessora.

Merece especial menção o fato de que não é possível o compartilhamento do acervo técnico entre empresas de forma simultânea. Esse foi inclusive o entendimento firmado no julgamento do AREsp 2059873, do STJ³:

“[...] O cerne da controvérsia diz respeito à validade do atestado de capacidade operacional apresentado pela recorrente, documento esse que está em nome de outra empresa, da qual a licitante se originou por meio de cisão.

[...]

Daí a razão pela qual se afigura desarrazoado supor que a LCM, que surgiu em razão da cisão parcial da CCM, manteve integralmente a capacidade técnica da empresa cindida, vez que houve evidente divisão de forças/trabalho.

É fato de suma importância que na cisão empresarial haja transferência do patrimônio material, capital e pessoal, sendo vedada a mera "transferência vazia" do acervo técnico, por meio de atestados.  

[...]

Em suma, verifica-se que a empresa vencedora, na verdade, não possui a mesma estrutura da empresa cindida, a qual a certidão atesta deter a capacidade de realizar uma obra 38.611,83 m3 de mistura betuminosa - serviço de restauração e manutenção de rodovias. E isto significa não preencher o requisito de capacidade técnica exigido no edital. (grifos negrito/sublinhados acrescidos).

[...] (AREsp n. 2.059.873, Ministro Humberto Martins, DJe de 12/05/2023.)

4. Requisitos indispensáveis para a validade da transferência de acervo técnico

Assim, segundo o entendimento jurisprudencial, para que a transferência de acervo decorrente da cisão parcial seja reconhecida no âmbito das licitações públicas, é preciso o cumprimento cumulativo e comprovado dos seguintes requisitos:

1. Formalização regular da operação societária, com arquivamento do ato de cisão na Junta Comercial competente, contendo a descrição clara da parcela do patrimônio transferido;

2. Transferência efetiva do pessoal técnico essencial, mediante absorção dos profissionais responsáveis pelos serviços atestados, assegurando a continuidade da expertise;

3. Continuidade operacional comprovada, com demonstração de que os meios materiais e organizacionais vinculados ao acervo foram efetivamente vertidos à empresa sucessora;

4. Averbação e reconhecimento pelo órgão responsável por avaliar a regularidade da sucessão do acervo técnico. Quando falamos de sucessão em empresas de engenharia, tal órgão seria o CREA, responsável por avaliar tal sucessão e autorizar a emissão do correspondente Certidão de Acervo Técnico (CAT).

A ausência de qualquer desses elementos compromete a higidez da transferência e autoriza a Administração Pública a desconsiderar o acervo apresentado, com a consequente inabilitação da empresa no certame, sem que isso configure excesso de formalismo.

5. Conclusão: rigor formal como condição de segurança jurídica

A transferência de acervo técnico entre empresas de um mesmo grupo econômico é juridicamente possível, mas excepcional e sujeita a rigorosos pressupostos legais e regulatórios. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é uniforme ao repudiar soluções artificiais e ao exigir que a sucessão do acervo decorra de efetiva sucessão empresarial.

Nesse cenário, a cisão parcial revela-se o instrumento juridicamente mais seguro, desde que estruturada de forma a transferir não apenas direitos formais, mas a integralidade da capacidade produtiva que deu origem à experiência atestada.

Para as empresas, a mensagem é clara: o planejamento societário voltado à participação em licitações deve ser conduzido com profundidade jurídica e cautela técnica. Para a Administração Pública, impõe-se o dever de aferir, de forma substancial, se a empresa licitante detém, de fato, a experiência que declara possuir.

Somente a observância rigorosa desses parâmetros permite conciliar a legítima reorganização societária das empresas com a preservação dos princípios que regem as licitações públicas.

Portanto, a exigência de efetiva correspondência entre o acervo técnico apresentado e a capacidade real de execução da empresa licitante não constitui formalismo excessivo, mas condição indispensável à tutela do interesse público, à isonomia concorrencial e à seleção da proposta mais vantajosa. Ao exigir que a sucessão do acervo decorra de verdadeira sucessão empresarial — materializada na transferência substancial de pessoal, estrutura e organização produtiva —, a Administração Pública e os órgãos de controle asseguram que a experiência declarada se traduza em competência concreta para a execução do contrato.

Trata‑se, portanto, de mecanismo essencial de preservação da segurança jurídica, da confiabilidade dos certames e da eficiência das contratações públicas.

‍